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       由于旅游資源類別和景區(qū)治理模式的多樣性,目前,無(wú)論是理論界還是實(shí)踐界,對(duì)旅游資源管理體制與景區(qū)治理模式都還存在很多分歧?？傮w而言,國(guó)內(nèi)學(xué)者存在兩種主要觀點(diǎn):一種是“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”,認(rèn)為自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)等旅游資源同時(shí)也是一種重要的經(jīng)濟(jì)資源,只有通過(guò)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)有效配置。在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下,對(duì)旅游資源進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)才是最有效的利用方式,景區(qū)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持企業(yè)化的治理模式;另一種是“國(guó)家公園派”,認(rèn)為旅游資源是一種公共資源,景區(qū)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非企業(yè)化的治理模式,使景區(qū)變成一個(gè)小級(jí)別的行政單位,把資源保護(hù)的職能內(nèi)部化,將景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)一體化。此外,在實(shí)踐中,國(guó)家有關(guān)部委也曾明確提出,絕不能在核心景區(qū)推行任何實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,并叫停了一些地方政府的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為,而地方政府卻在紛紛依托旅游資源進(jìn)行招商引資、簽訂景區(qū)整體租賃或轉(zhuǎn)讓合同,從而導(dǎo)致了一些景區(qū)和投資商無(wú)所適從。

 

        由此可見,目前無(wú)論是在理論上,還是在實(shí)踐中,就旅游資源管理體制、景區(qū)治理模式問(wèn)題,還存在著很大的爭(zhēng)議,迫切需要形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和規(guī)制。中國(guó)景區(qū)治理中存在的難題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

 

       1.旅游資源所有權(quán)人缺位與產(chǎn)權(quán)虛置

 

        所有權(quán)作為旅游資源產(chǎn)權(quán)的核心部分,直接影響著旅游資源管理體制和景區(qū)治理模式。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,防止“公地悲劇”發(fā)生的最有效辦法就是界定清晰的產(chǎn)權(quán),通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定來(lái)使外部成本內(nèi)部化,并由市場(chǎng)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和資源的有效配置。但現(xiàn)實(shí)中,由于產(chǎn)權(quán)界定在技術(shù)上和成本上都存在一定的障礙和困難,因此,由政府出面,通過(guò)相關(guān)法律來(lái)明晰產(chǎn)權(quán)是比較節(jié)約成本的一種辦法。但如果這種制度安排不合理,就會(huì)造成資源的所有權(quán)人缺位與產(chǎn)權(quán)虛置。

 

       按照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī),自然資源和文物等文化遺產(chǎn)資源基本上都屬于全民或集體所有,這其中自然也包括主要的旅游資源。表面上看,旅游資源的產(chǎn)權(quán)界定非常清楚,全民(或集體)是旅游資源的終極所有權(quán)人,似乎不存在什么產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題。但實(shí)踐中,我國(guó)的景區(qū)開發(fā)和管理上廣泛存在著所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和行政權(quán)混亂的現(xiàn)象,所有權(quán)人缺位的問(wèn)題較為突出。這是因?yàn)橹醒胝嚓P(guān)組成部門代表國(guó)家,分別對(duì)不同性質(zhì)的資源代行所有權(quán)人權(quán)益時(shí),往往將這些資源委托給各級(jí)地方政府,由地方政府相應(yīng)的組成部門進(jìn)行“代管”。這樣,旅游資源的產(chǎn)權(quán)、行政權(quán)、管理權(quán)通過(guò)層層代理便被不斷轉(zhuǎn)移和分割,使國(guó)家作為旅游資源所冇者代表的地位出現(xiàn)模糊,資源產(chǎn)權(quán)虛置或弱化。旅游資源所有權(quán)人缺位形成的產(chǎn)權(quán)虛置,是造成目前旅游資源管理混亂、景區(qū)治理模式落后、部門所有、條塊分割等問(wèn)題的根本原因。

 

       2.旅游資源價(jià)值評(píng)估困難

 

       要實(shí)現(xiàn)旅游資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn),首先就必須科學(xué)合理地確定旅游資源的價(jià)值與價(jià)格。人人都承認(rèn)旅游資源是有價(jià)值的,但在目前的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)際操作中,既無(wú)法認(rèn)定,也難以評(píng)估旅游資源的實(shí)際價(jià)值,使旅游資源的資產(chǎn)化面臨理論和操作上的障礙。從勞動(dòng)價(jià)值論的角度看,勞動(dòng)是價(jià)值的源泉,價(jià)值只是“凝結(jié)在商品中的無(wú)差異的人類勞動(dòng)”。旅游產(chǎn)品由旅游資源、設(shè)計(jì)和服務(wù)三個(gè)主要部分組成,雖然設(shè)計(jì)、服務(wù)是完全由勞動(dòng)創(chuàng)造的,但旅游資源(主要應(yīng)是自然旅游資源)卻并非只是由勞動(dòng)就能夠創(chuàng)造出來(lái)的,這就導(dǎo)致了旅游資源價(jià)值認(rèn)定的理論困惑。

 

       從效用價(jià)值論角度看,商品標(biāo)志的效用是價(jià)值的源泉,旅游產(chǎn)品能夠滿足人們的旅游需求,說(shuō)明是有效用的。但效用價(jià)值論認(rèn)為不能進(jìn)入市場(chǎng)交易的物品是沒有價(jià)值的。由于我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)不支持國(guó)有旅游資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易,因此也導(dǎo)致了旅游資源價(jià)值認(rèn)定的理論困惑。

 

       旅游資源價(jià)值理論上存在著爭(zhēng)論,實(shí)踐中又沒有完善的價(jià)值評(píng)估和核算體系,雖然不少專家提出了“級(jí)差地租法”、“收益預(yù)估法”、“類比法”、“專家評(píng)估法”等許多評(píng)估旅游資源價(jià)值的方法和設(shè)想,但都存在這樣那樣問(wèn)題,很難得到應(yīng)用。這就使得旅游資源的價(jià)值認(rèn)定和價(jià)格形成存在障礙。

 

        3.旅游資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)困難

 

        現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)只有不斷地流轉(zhuǎn),資源配置才能不斷得到優(yōu)化。而現(xiàn)實(shí)中,旅游資源所有權(quán)人缺位、產(chǎn)權(quán)虛置、旅游資源資產(chǎn)化困難等難題的存在,使得旅游資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)非常困難,無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行有效配置(將最好的資源配置給最好的經(jīng)營(yíng)者),造成了目前旅游資源利用效率不高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

 

        由于缺乏有效流轉(zhuǎn),旅游資源開發(fā)設(shè)計(jì)中出現(xiàn)了三種具有代表性的問(wèn)題:一是資源品位與開發(fā)投入不對(duì)稱。高品位的資源需要高品位的開發(fā)和高強(qiáng)度的投入?，F(xiàn)實(shí)中,具備開發(fā)能力的地區(qū)往往缺乏優(yōu)質(zhì)資源;而資源富集的地區(qū)常常卻因經(jīng)濟(jì)能力有限而無(wú)法合理開發(fā),使得一些一流的旅游資源往往被閑置或低水平開發(fā)成二、三流旅游產(chǎn)品,而一些品位并不是很好的資源,卻往往被投入巨資開發(fā)。二是資源品位與開發(fā)主體不對(duì)稱。雖然國(guó)家對(duì)旅游資源有分等劃級(jí),但依然實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的模式,很多優(yōu)質(zhì)旅游資源的實(shí)際掌控者往往不具備科學(xué)開發(fā)的能力與實(shí)力,造成了旅游資源品位與開發(fā)主體的不對(duì)稱,許多優(yōu)質(zhì)資源由于管理權(quán)問(wèn)題而被低劣地開發(fā)。三是資源開發(fā)與市場(chǎng)需求不對(duì)稱。由于旅游資源不能通過(guò)合理流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng),市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮有效配置的基礎(chǔ)功能,一些掌握著旅游資源但卻對(duì)旅游開發(fā)和經(jīng)營(yíng)并不熟悉的部門,卻在從事著事實(shí)上的旅游開發(fā)工作,造成大量寶貴資源被重復(fù)開發(fā)建設(shè)成為低水平項(xiàng)目,無(wú)法滿足旅游市場(chǎng)的需求,既造成了資源的浪費(fèi)和破壞,又加劇了旅游市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

 

        不解決旅游資源合理流轉(zhuǎn)的問(wèn)題,就無(wú)法實(shí)現(xiàn)旅游責(zé)源的最優(yōu)配置,就無(wú)法解決旅游資源利用效率低下的問(wèn)題,就不可能真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律辦事。

 

       4.景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓無(wú)法可依

 

       隨著1998年被稱為“引領(lǐng)中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展方面的模式—碧峰峽品牌”的建立,國(guó)內(nèi)眾多旅游景區(qū)都踏出轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)這一步。景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,全國(guó)已有案例中不乏成功的例子,但失敗的教訓(xùn)也給我們敲響了警鐘,其中轉(zhuǎn)讓年限制度安排是制約景區(qū)健康持續(xù)發(fā)展的重要因素?？茖W(xué)合理的年限制度安排有助于景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中地方政府、受讓企業(yè)、社區(qū)居民及其他相關(guān)者的利益實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu),但目前我國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓年限制度表現(xiàn)為一種固定式年限確定方式,且缺乏科學(xué)的法律法規(guī)和統(tǒng)一的核算體系作指導(dǎo),不能適應(yīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓背景下旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,因此亟須改革現(xiàn)有年限制度。

 

       目前旅游景區(qū)兩權(quán)分離的實(shí)際操作顯示,我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓年限的確定在實(shí)踐中形成了一條規(guī)律—集中于30~50年,但我國(guó)還沒有出臺(tái)專門的法律法規(guī)對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓年限的確定做出明確規(guī)定,可供參考的只有《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條,它對(duì)土地使用權(quán)出讓最高年限做了規(guī)定:商業(yè)、旅游、娛樂用地的土地使用權(quán)出讓最高年限為40年。此條例不完全適用景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,因?yàn)?第一,旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容不僅僅是景區(qū)的土地使用權(quán);第二,“旅游用地”這一表述太過(guò)寬泛,旅游景區(qū)可以依據(jù)一定的因素劃分為不同類型,各自具有不同的性質(zhì)和特征,籠統(tǒng)地冠以統(tǒng)一的最高年限不具備切實(shí)的指導(dǎo)意義;第三,“40年”這個(gè)數(shù)字缺乏充分的科學(xué)依據(jù),大部分已實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的旅游景區(qū)并沒有將年限控制在40年以內(nèi),既說(shuō)明法律規(guī)范的貫徹力度有待加強(qiáng),也對(duì)此法規(guī)的適用性提出了質(zhì)疑。